从“三个根本性变化”看改革开放与法治建设

王松苗

 

       习近平总书记指出，“改革开放这场中国的第二次革命，不仅深刻地改变了中国，也深刻影响了世界”。这些改变体现在哪里？从法治角度看，至少已经发生或正在发生“三个根本性变化”。

       第一是从法治中国建设看，中国共产党的执政方式发生了根本性变化。

       如果把40年的法治建设分为法制恢复时期（1978—1997年）、法治确立时期（1997—2012年）、全面深化时期（2012年至今）三个历史阶段，可以发现中国共产党的执政理念、执政方略和执政方式，逐渐应和改革开放的步伐，与时代同频共振，走出了一条从人治到法制到法治再到“良法善治”的中国特色社会主义法治道路。

       先看第一阶段。1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的重大决策，要求加强社会主义法制，根据邓小平同志“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”的重要论断，党提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，开启了法制建设恢复重建的帷幕。1979年3月，全国人大法工委成立后，创造了“三个月立了七部法”（因在1979年7月1日一天通过，也有人称“一日七法”）的佳话。当年9月9日，中央发布“九九指示”（《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》），虽首次提到“社会主义法治”，但其实质内容仅仅停留在法制建设层面。随后，外界从举世瞩目的“世纪审判”和“八二宪法”的颁行中，看到了中国共产党人“搞法制靠得住些”的底气和信心。

       第二个阶段的标志是1997年，党的十五大将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并于1999年载入宪法，使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。2002年，党的十六大在强调法治建设时，明确提出“推进依法行政”。2007年，党的十七大将“执政三原则”写入《中国共产党章程》，将深入落实依法治国基本方略列入全面建设小康社会的奋斗目标之一。这一阶段确立了依法治国的基本方略和依法执政的基本方式，形成了中国特色社会主义法律体系。迄今为止，中国现行有效法律269部、行政法规755部、地方性法规12000部，形成了以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。

       第三个阶段大家都非常熟悉，以2012年党的十八大召开为标志，中国法治进入全面深化新时代。十八大确立了“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”的新十六字方针，要求从时间上“加快”建设社会主义法治国家，从空间上“全面”推进依法治国。十八届三中全会提出要推进“法治中国”建设，十八届四中全会作为中国共产党历史上第一次专门研究法治建设的中央全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了推进全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系（最原创性贡献）、建设社会主义法治国家。决定明确提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。确定了“法治小康”的定位，即依法治国基本方略全面落实，中国特色社会主义法律体系更加完善，法治政府基本建成，司法公信力明显提高，人权得到切实保障，产权得到有效保护，国家各项工作法治化。2017年，党的十九大明确了法治建设“两步走”的目标，决定在全国人大设宪法和法律委员会，进行合宪性审查，特别是将全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，凸显了法治在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的地位，提升了法治在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用。

       “小智治事，中智治人，大智立法”。循着三个阶段的法治发展轨迹，不难看出，为了改变中国长期的人治传统，中国共产党始终注意正确处理党与法的关系问题，逐渐改变依靠红头文件和政策治国理政的方式，义无反顾地走上了科学执政、民主执政、依法执政的道路。习近平总书记指出，“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题，那么对各级党政组织、各级领导干部来说，权大还是法大则是一个真命题。纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”。为此他多次强调全面依法治国的核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。一方面，党领导人民制定宪法和法律，保证宪法法律实施，通过“四个善于”领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。另一方面，强调“宪法法律至上”，党本身也要在宪法法律范围内活动。“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”。一切组织和个人要以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。坚持依法治国与依规治党相统一，把完善党内法规体系纳入五大法治体系建设中。目前已搭建起由1部党章、3部准则、25部条例、1800多件规则、规定、办法、细则构成的党内法规制度体系，为全面从严治党奠定制度基础。坚持纪法分开、纪法衔接、纪严于法，出台监察法，加大反腐力度，全党面貌焕然一新，全社会为之精神一振。

执政方式的重大变化体现在国家治理的方方面面，带来了清风正气朗朗乾坤。比如，与20世纪80年代的“严打”相比，2018年开展的“扫黑除恶”专项斗争自工作伊始就重视依法办事，强调标准先行——既没有下指标，更不搞“运动式执法”，而是要求实事求是办铁案，确保办案经得起历史的考验。同时也在国际上进一步了显现了马克思主义政党与时俱进的生命力。美国《国际纽约时报》评价：“中国向着现代法治体系迈进的种种变革并不是‘做样子’，而是反映了中共领导层认识到推进法治的重要性。每一次改革都为实现改变和开展新的改革提供了机会。”

       第二是从法治政府建设看，国家治理体系和治理能力正在发生根本性变化。

       完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。国家治理体系是在党领导下治理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。改革开放40年来，我们不断适应国家现代化总进程，提高党的执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理各项事务的能力，在不断完善国家制度的过程中，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中一个重要方面，就是审慎处理政府与市场的关系，在“苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧”的鼓励声中，强化法治的及时跟进，始终注重用法治引领和推动市场经济发展，通过有形无形“两只手”，让市场在资源配置中发挥基础性作用，让政府在市场监管中到位不越位。40年来，国家先后颁布民法通则与民法总则、合同法、劳动法、担保法、物权法等一系列法律，既为各类市场主体提供应有保护，又不断厘清政府与市场关系，保障市场经济持续健康运行。40年的改革实践证明，“法治是一种基本的思维方式和工作方式，法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展”。正是法治的引领和推动，社会主义市场经济得到有力保障和健康发展，“市场经济就是法治经济”焕发出勃勃生机。

       牵住了“政府与市场”这个“牛鼻子”，如何处理改革和法治的关系就可以迎刃而解。尽管改革具有灵活性、创新性，法治具有稳定性、长远性，将两者统一协调起来并不容易，但正如习近平总书记指出的，改革与法治如鸟之两翼、车之双轮，共同推动小康社会建设，是小康社会必不可少的动力支持与保障力量。近年来特别是党的十八大以来，我们坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，使改革因法治而得到有效推进，使法治因改革而得到不断完善；坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，将改革和法治同步推进，确保“于法周延”与“于事有效”的统一。一方面，我们坚持运用法治思维和法治方式深化改革，发挥法治对改革的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，以法治凝聚改革共识、引领改革方向、化解改革风险、巩固改革成果。另一方面，把法治改革纳入全面深化改革的总体部署，主动适应改革的要求，加强重点领域法律的立改废释，完善中国特色社会主义法治体系，同步推进立法体制、执法体制和司法体制改革。中央全面依法治国领导小组（委员会）对法治领域具有重要意义的改革举措，纳入改革任务总台账，一体部署、一体落实、一体督办。十八届三中全会出台20多项重大法治改革举措，十八届四中全会出台190项重大法治改革举措，绝大多数都得到落实或正在持续推进。一些涉及利益关系调整和权力格局变动的“硬骨头”，躲不开、绕不过的“深水区”，多年来想都不敢想、想了也不敢做、做了也未做成的老难题，先后得到了有效破解。如成立国家监察委员会，推进监察体制改革，加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，使党内执纪与反腐败执法在机制、程序、标准等诸方面实现更有效的衔接，实现依法治国和依规治党有机统一。在坚定不移地推进司法改革方面，中央全面深化改革领导小组先后42次审议司法改革方案，出台涉及司法体制改革的文件多达53件。不断推出新举措，搞好司法改革“精装修”，重点深化完善以员额制为抓手的司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等基础性、制度性改革，确保司法机关“依法独立公正行使审判权检察权”，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。改革取得令人瞩目的成效，近年来“两高”工作报告赞成率不断创造历史新高。

       法律是治国之重器，良法是善治之前提。我国改革开放与法治建设之所以能够取得历史性成就，从法治层面看，就在于我们坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，牢牢把握了这条道路的“三个核心要义”，即坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。其中，党的领导是根本，中国特色社会主义制度是基础，中国特色社会主义法治理论是指导思想和学理支撑。同时坚持党的领导，坚持以人民为主体，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国与以德治国相结合，坚持从实际出发。

       第三是从法治社会建设看，中国人的生活样态正在发生根本性变化。

       法治中国建设的终极目标在价值层面是培树法治精神，熔铸法治文化，让法治成为人们的行为习惯和生活方式，“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。为此，我们坚持民主立法、科学立法、依法立法，保障权利，规范权力。一方面，保护公民权利的法治之网越织越密。以2004年“人权入宪”为标志，宪法不仅明确定了“国家尊重和保障人权”的基本原则，还列举规定了20多项基本权利和自由。2012年，“尊重和保护人权”写入刑事诉讼法，使“人权入宪”得以具体化。民法总则等民事法律确认了完整的民事权利体系，强化对人身权、财产权、名誉权和信息、数据、网络虚拟财产的保护。为有力保护公民各项基本权利，立法机关先后修改刑事、民事、行政三大诉讼法，严格限制人身自由，完善民事权利保护程序，明确检察机关可以提起民事行政公益诉讼，切实维护公共法益和当事人合法权益。出台国家赔偿法、行政复议法等，建立公权不当侵犯私权的法律救济制度。修改刑法，取消九个死刑罪名，提高对死缓罪犯执行死刑的门槛。废止收容遣送和劳动教养制度，实施特赦制度，彰显法治人道。可以说，相关宪法性法律、民法商法、行政法、经济法、社会法等，都从不同层面对公民的政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等人权作了具体规定，从法律制度上保证公民享有广泛真实的人权和基本自由。法律面前人人平等、公民合法财产不受侵犯、罪刑法定、疑罪从无等法治理念深入人心。

       另一方面，限制公权力的制度笼子越编越紧。国家依法明确行政权力边界，加快推进行政机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进责任政府建设。深入推进行政审批制度改革，实施权力清单、责任清单制度，加强规范性文件监督管理。1989年颁布行政诉讼法，为“民告官”提供法律支持。1996年颁布行政处罚法，创立听证制度，专门规范行政行为程序，促进行政机关依法行政。2003年颁布行政许可法，对行政机关设定和实施行政许可行为念起“紧箍咒”。2011年出台行政强制法，规范行政强制措施和行政执行程序，推进依法行政。到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的法治建设总体目标［《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》］，正在从蓝图变为现实。

       “法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。法律实施需要行政机关严格执法，更需要司法机关公正司法——因为司法是社会正义的最后一道防线。“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。在公检法司等各部门的共同努力下，近年来，聂树斌案、呼格吉勒图案、念斌案、张氏叔侄案等一大批刑事冤假错案得以昭雪，张文中案等一批涉产权民事案件得到纠正，使社会公众平添了法治信心，依法办事成为绝大多数人的理性选择。从“一元钱官司”到公民打假索赔，从重庆“钉子户”到孙志刚案件，从养路费叫停到各项税收政策的不断调整……公民依法维权的一道道风景，得益于生动的法治个案启迪，得益于七个“五年普法”的接力，得益于法治思维的训练和法治文明的浸润。自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，正成为越来越多公民的行动自觉。

       “一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心中。”（卢梭）让法治真正成为公民的一种思维方式和生活样态，在我们这样一个封建专制和人治传统根深蒂固、法治虚无主义“左”的思潮不时沉滓泛起、西方法治中心主义不时冲击的社会，必须首先强化尊法意识，树立法治信仰。正如习近平总书记所指出的，“过去我们都是提学法尊法守法用法，我特意把‘尊法’调在前面，意在表明如果对法律没有敬畏心，那是难以学法守法用法的。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”越来越多的实践也使广大公民逐渐认识到，“在我们私人生活中，我们是自由而宽容的；但是在公家的事务中，我们遵守法律。这是因为这种法律使我们心悦诚服。”（希腊伯利克里）只有内心对法律心悦诚服，才能真正敬畏法律、尊重法律、提高法商。因此，当法治成为社会公众的一种价值标准、一种信仰坚守，当“言必称法”成为全社会的一种思维习惯、一种条件反射，当依法办事成为各个阶层的一种行为模式、一种理性选择，一句话，当法治文明真正融入社会主义先进文化的血液之中，真正与大众生活水乳交融时，法治就真正成了公民生活的一种基本样态，“法治指数”就可以真正成为公民幸福指数的晴雨表。

       “法律是人类最伟大的发明，别的发明使人类学会了如何驾驭自然，法律则让人类学会了如何驾驭自己。”（博登海默）放眼寰宇，法治能成为治国理政的基本方式，是因为法治凝聚着最大的社会共识，是所有规范中最大的社会公约数。法治的本质是民主，目的是维护公平正义，逻辑原点是“私权自治，公权法定”，所以，它当仁不让地成为推进政治民主和管理社会的制度首选：法治体现人类理性，能有效防止执政者的偏私；法治具有稳定性、连续性，不受个人情感的影响，能有效保障国家长治久安；法治具有强制性，以国家暴力机关为后盾，能有效惩治违法犯罪，维护公民权利；法治具有规范性，可以防止权力滥用。回眸改革40年来，从“以经济建设为中心”到“以人民为中心”，从“人治”到“法制（rule by law）”到“法治（rule of law）”再到“良法善治（rule of good law）”，从“以法治国”到“依法治国”再到“全面依法治国”，从“民主法制”“健全社会主义法制”“法律体系”“法治国家”到“民主法治”“健全社会主义法治”“法治体系”“法治中国”，从权力本位到权利本位，从“疑罪从挂”到“疑罪从无”……每一个字词的变化，背后折射的都是理念的变迁；法治建设的每一点进步，都是中国共产党作为执政党不断深化认识、不断把握执政规律的产物，都是党领导全国各族人民行进在中国特色社会主义法治道路上的铿锵足音！

       新时代改革开放再出发，全面依法治国作为国家治理的一场深刻改革，依然在路上。中国这条法治道路怎么走？归根结底还是要以习总书记全面依法治国的新理念、新思想、新战略为指导，贯彻落实《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九大报告，自觉做到“六个坚持”。一是坚持党对依法治国的领导。二是坚持依法治国的总体布局，把握依法治国的核心要义。包括建设中国特色社会主义法治体系，通过依宪治国、依宪执政统领依法治国和法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。三是坚持人民主体地位，反映人民意志，保护人民利益，维护人民权利。调动人大、政府、政协、司法机关的积极性，自上而下与自下而上相结合共同推进法治建设。四是坚持依法治国和以德治国相结合，法治与自治相结合，依法治党与依规治党相统一。五是坚持法治与改革双轮驱动。统筹立法、执法、司法和监察体制改革，确保法治因改革而定，改革因法治而进。六是坚持从中国的实际情况出发。既遵循法治规律，又秉持中国法理，不仰视西方法治，不搞三权分立、司法独立。既注重总体谋划、全面推进，又注重牵住“牛鼻子”、重点突破，鼓励各地各部门因地制宜先行先试，不断丰富中国特色社会主义法治道路。

       具体到司法工作而言，就是要“从问题中来，奔着问题去”，通过“精装修”，全面落实司法人员办案责任制，着力破解少数司法人员办案中不敢担责、不愿担责的问题；科学界定司法机关的办案工作，细化办案规则，构建务实管用的办案业绩考核评价体系；进一步完善司法人员分类管理制度特别是员额制改革，全方位打通不同人员职业发展通道。多措并举，推陈出新，进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。

“历尽天华成此景，人间万事出艰辛。”实践已经证明并将继续证明，只要坚定不移地走好中国特色社会主义法治道路，改革开放就一定能绽放出更加耀眼的光芒！

［作者系最高人民检察院办公厅（新闻办）主任］

 

主编简介

       文兵，中国政法大学人文学院哲学系教授、外国哲学专业硕士生导师、法治文化专业博士生导师，法治与文化研究中心主任。

       李璐，中国政法大学人文学院哲学系讲师、外国哲学专业硕士生导师。