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构建旅游市场监管“五治”新格局

2019-08-08 19:09 来源:中国市场监管报     作者:邹统钎 黄鑫 吕敏

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        党的十八大以来,我国旅游业发展取得了历史性成绩与变革,已成为世界第一大出境旅游国、第一大国内旅游国、第四大入境旅游接待国。2018年国内旅游人数55.39亿人次,入出境旅游总人数2.91亿人次,全年实现旅游总收入5.97万亿元,对GDP的综合贡献为9.94万亿元,占GDP总量的11.04%。我国正由旅游大国向旅游强国迈进,但旅游市场问题屡禁不止,影响我国旅游市场秩序稳定,传统监管体制亟待创新转型。

        旅游市场乱象大大降低了人民生活的幸福感。随着旅游业的蓬勃发展,旅游产业供需矛盾加剧,旅游市场乱象层出不穷,“黑车”、“黑店”、“黑导游”、“零负团费”等乱象屡禁不止,造成极大的负面影响。“38元青岛大虾”毁了山东斥数亿元打造的“好客山东”旅游品牌,“哈尔滨天价鱼”给黑龙江旅游惹了一身腥,“黑心雪乡”磨刀数月宰客如羊,“马蜂窝数据造假”捅坏了旅游市场诚信的马蜂窝。旅游乱象主要发生在供给方,主要集中在价格、服务规范、经营资质等方面;需求方游客不文明行为、不理性消费行为易与供给方发生争端。旅游市场乱象归根到底是旅游市场不成熟、供给能力弱、游客消费不理性等市场原因与监管滞后、缺位或越位、手段落后等体制机制原因综合作用的结果。金融市场、证券市场、食品安全等领域一直是市场监管的重头戏,旅游行业与之相比具有一定共性,但由于旅游消费广域性、即过性、叠加性、强关联性、信息不对称等特点,旅游乱象容易在旅游高峰期集中爆发,衍生群体事件,具有群发性特征,旅游市场监管因此具有特殊性。在大数据时代,恶性事件通过网络媒介极速扩张,旅游乱象“杀气腾腾”,极易引爆“公众焦虑”,降低人民生活的幸福感。

        旅游市场监管成绩显著,但体制机制仍存在缺陷。我国旅游发展40年来,实现了从短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的跨越,旅游市场迅速发展,市场监管方式不断升级。专项整治行动、综合执法机构、社会共管机制、“1+3+X”监管模式及大数据动态平台等新理念新技术的应用不断提高旅游市场治理能力。但是我国旅游产业发展迅猛,监管模式尚未跟上国内旅游业迅速发展和矛盾频次增加的形势。目前的监管制度设计存在定位模糊、配置分散、多头监管等缺陷;监管行动多为“突击式”、“运动式”,监管举措往往治标不治本,难以将乱象根除;监管手段与技术落后,缺乏预测能力与机制;监管条例令旅游市场“一放就乱、一统就死”,机制缺乏弹性,如云南省出台“史上最严”22条旅游整治措施重拳出击旅游乱象,却也挫伤了市场活力。

        由大变强的时代,旅游市场监管发生诸多转变:监管对象从少量企业到海量企业或个人;监管行业从单行业到跨行业;监管地域从本地到跨地域;监管手段从实地巡查到线上监管等,传统监管体系已跟不上国内旅游业迅速发展和矛盾格外突出的形势。法治不足、政治过强、智治偏弱、德治太虚、共治缺失等问题是当前旅游市场监管中存在的主要问题和监管模式创新的关键。加快对当前的旅游市场监管体制机制进行创新,对增强人民幸福感、促进我国从旅游大国走向旅游强国、加快实现中国梦都极具现实针对性。

        加强旅游市场监管的法治、政治、智治、德治、共治建设,五治一体形成合力推动大数据时代旅游市场监管体制机制转型,促进我国旅游市场可持续高质量发展。

        法治——健全旅游市场法律条例,保障旅游监管有法可依。《旅游法》的颁布对治理旅游市场作用巨大,但是旅游业发展日新月异,旅游法律法规滞后于旅游发展已是不争的事实。在旅游监管的实践中,虽有《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《合同法》、《治安法》等法律的配合,但由于旅游产业的特殊性,法律难以渗入乱象所有空隙,导致部分旅游监管环节无法可依。而且,旅游乱象通常具有突发性、群发性、综合性特征,牵涉部门众多、法制意识淡薄,导致在某些监管事件中有法不依、违法不究。要理清旅游市场乱象的发生逻辑、内生机制,根据旅游市场的特殊性,健全相关法律和完善旅游市场管理条例,细化违规违法惩处和理赔细则,强化执法手段,确保旅游市场监管有法可依,违法必究。日本的旅游法规涉及面广且数量多,包括《旅游基本法》、《旅游业法》、《旅行社法》、《国际旅游振兴法》、《文化财产保护法》、《国立公园法》等一系列相当齐全的旅游法规,覆盖旅行社、导游、旅馆、娱乐、交通、食品、自然环境与文化资源保护等方面,有效维护市场秩序。

        政治——推进“放管服”改革,强化行政指导作用。在旅游市场监管实践中,政府应深入推进“放管服”改革,角色由“划桨”转为“掌舵”,进行正确的宏观指导和协调。首先,政府要转变传统监管“一把抓”的观念,积极运用行政指导的柔软性与灵活性因地制宜地根据各地市场特征制定旅游市场产品价格、服务规范标准、奖惩规定等措施,弥补旅游监管法律的空隙,以便在旅游乱象发生之前,各利益主体可以在法规框架内及时、灵活、有弹性地化解矛盾。其次,政府应该充分发挥信息服务功能,完善信息公开机制,弥补我国旅游市场严重的信息不完全性和不对称性的缺陷;为旅游市场发展提供利好信息或政策,建立政府与市场互相信赖的监管关系,减少行政监管的成本。最后,发挥行政指导的统领作用要坚持党建引领,充分激发监管人员的积极性,同时要避免行政指导陷入形式主义、夺权越权、权责不明等问题。英国通过认证制度推行旅游景区经营国家标准,内容包括景区宣传、服务、收费、信息、安全、设施、环保、投诉处理等方面,规范景区经营行为并指导游客遵守文明公约。

        智治——综合运用大数据等新技术手段,促进旅游市场监管智能化升级。我国的监管机制虽已取得较大进步和创新,但如1+3+N模式仍然是处于事后监管处理的被动机制,缺乏预测预警预防能力是制约旅游市场有效治理的瓶颈问题。大数据时代的旅游市场监管要善于把大数据、云计算、区块链、人工智能等新技术融入到监管全过程,推动监管机制创新,实现用数据发声,精准预测和打击乱象,使新技术这个“最大变量”变为促进旅游市场监管现代化的“最大增量”。搭建大数据监管平台,接入企业、消费者的交易记录、身份信息、位置信息等数据,实现技术融合、业务融合、数据融合,重点建设旅游市场乱象预测预警功能,从源头遏制乱象的发生。旅游智治是时代所趋,美国通过联邦贸易委员会的官方网站搭建“顾客岗哨”的数据库,收集并处理消费者投诉信息,数据可被国内外2000多家民事和刑事法律执行机构读取,从而进行必要的法律处理;国内如三亚放心游旅游监管平台密切关注旅游消费中的每个细节,如将所有海鲜市场电子秤联网,实时监控每一笔交易记录,不给任何一条鱼、半斤虾“兴风作浪”的机会。

        德治——加强信用监管机制建设,促进旅游市场形成自律风气。党的十八大以来,我国信用体系建设取得长足进步,文化和旅游部也初步探索出了文化和旅游市场的“黑名单+备忘录”的信用监管机制。但是目前的黑名单和惩戒措施的对象并不包括旅游消费者,而旅游消费者的不良行为是造成市场乱象的主要原因之一;而且信用中国平台也尚未公开旅游失信数据,黑名单与备忘录的惩戒作用尚存局限。市场问题应由市场自愈,其中要义就是要加强建设完善旅游市场信用监管机制。首先,健全信用监管系统,把所有市场主体列入整治对象,与其他行业信用监管系统实现信息联动共享,完善投诉举报、处理公示渠道与惩戒机制,促进企业自律、游客自觉,倒逼旅游市场形成诚信的大气候。其次,鼓励行业协会自律自治,可通过制定规则,运用大数据手段量化考核企业诚信分数,设置排名与奖惩机制,促进行业协会内自净、自律维护市场秩序。德国的诚信体系建立于1927年,包括信用信息征集、私营信用数据库和行业协会数据库等内容,范围覆盖德国境内所有居民,信用记录与银行贷款、租赁房屋、商品售卖等经济行为挂钩,有信用污点将寸步难行。

        共治——协同市场主体与涉旅部门共同监管,构建透明公开、互相牵制的监管网络。在互联开放的时代,新技术使每个人都成为监管主体,每个个体都拥有双重身份,即监管者与被监管者。旅游市场监管部门应该协同旅游经营者、从业者、消费者共同监管,互相配合构建动态开放的监管网络。首先,根据旅游产业综合性与业态快速更迭的特征,应该创新监管机制,以大部制监管部门为主,充分调动涉旅政府部门和各级行政区的资源实现联合执法,各部门协同形成合力共促旅游市场长治久安。其次,监管效果应由群众受益、由群众评判,要灵活合理利用网络平台让群众发声,调动群众参与旅游市场监管的积极性、主动性、创造性,打造人人参与的监管共同体。福建省整合工商、旅游、公安等24个部门和省、市、县三级行政资源为旅游治理排兵布阵,创新“一口受理”、“快速办结”、“先行赔付”等机制,承诺放心游福建。

        改革开放以来,旅游业发生翻天覆地的变化,旅游市场从曾经的小船变为如今的巨型邮轮,传统的监管模式早已不适合如今旅游市场的发展现状,要摒弃“猫鼠游戏”的模式和改变“孤海泛舟”的监管局面,根据时代特征着力推进旅游市场监管的法治、政治、智治、德治、共治建设,“众人划桨开大船”共同促进我国从旅游大国加快走向旅游强国。
 
                                                                                                                                                                                        作者单位:北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院
责任编辑:何明
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