行政审批理论回答了“放管服”改革的起源问题。“放管服”改革从行政审批制度改革开始启动，逐渐发展到加强事中事后监管、优化政务服务、营造营商环境。
国外行政审批制度解析
学术界一般认为对行政审批制度影响较大的理论有市场失灵理论、政府失灵理论、有限政府理论和服务行政理论等。19世纪，古典自由主义经济学家亚当·斯密主张经济发展由“看不见的手”——市场来引导，提倡自由竞争，反对政府干预。19世纪末期，经济危机爆发，凯恩斯提出政府在纠正市场失灵方面具有明显的优势，为政府全面干预公共事务提供了理论依据。20世纪70年代，政府过度干预引发了效率低下等其他问题。一些西方学者，如哈耶克认为，过多的政府干预往往会带来政府失灵，政府对市场的管制必须要把握一个“度”。20世纪80年代，西方国家纷纷展开了重塑政府的运动。以奥斯本、盖布勒、胡德、奥斯特洛姆为代表的新公共管理理论学者强调发挥市场机制的作用，实行严格的绩效管理，关注的是结果而不是过程或程序，并且将竞争机制引入了公共部门，以降低行政成本，提高公共服务效率，这使政府的服务水平有了很大提高，发挥市场的作用，提高行政效率，也是我国服务型政府建设的必须之处。
行政审批是西方各国普遍采用的一种行政管理方式，但在不同国家的情况各不相同，主要体现在实施行政审批的针对性、侧重点和办理方式上存在着差异，这与各国历史文化传统和经济社会发展阶段有关。例如，英国的行政审批渊源于英王的特权，后来随着英王行政权力的逐步缩小，特许权不断减少，但政府在行政管理中却广泛的借鉴了这种管理方式。由此，行政审批被当做是对被限制、禁止或者非法的事情的一种允许。20世纪70年代开始，西方国家掀起了多轮减少政府审批、放松政府管制的运动。至今，日本已进行了9次审批制度改革，美国进行了5次，英国、法国、德国等国家都不断推进这项改革，有效地促进了政府职能转变和社会生产力发展，推动了国民经济的市场化和国际化进程。
我国行政审批制度改革沿革
2001年10月24日，国务院召开全国行政审批制度改革电视电话会议，批转下发了监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发［2001］33号），广泛动员全面启动行政审批制度改革。同年12月11日国务院行政审批制度改革工作领导小组印发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发［2001］1号），提出对行政审批的表述：“行政审批是行政机关（包括有许可权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。
2002年8月23日，国务院法制办在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上《关于＜中华人民共和国行政许可法（草案）的说明＞》，有这样的表述：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段…”。可以看出，当时法制部门甚至立法机关将行政审批等同于行政许可。
2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”这一规定排除了国审改发［2001］1号中的“认可其资格资质，确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。同年6月29日，《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），将确需保留的500项审批事项确定为行政许可，一定程度上明确了行政审批是行政许可的上位概念。2014年4月14日，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，将面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批事项取消或者依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项。
行政审批理论与“放管服”改革
中共十八大报告强调“深化行政审批制度改革，继续简政放权”，进一步阐述“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。2013年中共十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，详细描述了行政审批制度改革的路线：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
十九届三中全会提出“深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”同时“全面推行政府部门政府权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。”
国务院新闻办公室于2007年12月15日发布的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书介绍，2013年至2017年，国务院部门累计取消行政审批事项618项，彻底清除非行政许可审批，中央指定地方实施行政许可事项目录清单取消269项，国务院行政审批中介服务清单取消320项，国务院部门设置的职业资格许可和认定事项消减比例达70%以上，3次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截止2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单。国务院于2019年2月27日下发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发［2019］6号），再次取消25项行政许可事项，下放6项行政许可的管理层级。
行政审批理论与公安“放管服”改革
警察许可分为行政许可和特殊许可。行政许可，警察主体要严格依据《行政许可法》做出各种处理决定；特殊许可，要严格依据《宪法》及《突发事件应对法》、《反分裂国家法》、《国家安全法》或者《反恐怖主义法》等相应专门立法的要求做出处理决定。
公安“放管服”改革一般涉及警察许可中的行政许可，典型的总计30余项，包括群众性活动安全检查、中国公民因私出国护照、大陆居民往来台湾/港澳地区通行证、签注、台湾居民来大陆定居审批、多次来往大陆签注、户口准迁证、边境管理区通行证、机动车驾驶证、民用爆炸物品购买许可证等。其中涉及出入境的5项，涉及爆炸物、枪支及其它危险物品的11项，涉及其他特种行业的6项，涉及交通管理的2项（含机动车驾驶证），这些是主要的警察许可项目。
公安“放管服”改革中的行政许可基本上属于《行政许可法》第12条规定的“（一）直接涉及国家安全、公共安全……以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”“（三）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”及“（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”。根据《行政许可法》，规章无权设定这些行政许可，这些行政许可只能法律、行政法规及地方性法规设定。公安部门负责的是行政许可的实施，包括受理、审查、决定以及监督检查等，此种实施行为正是警察行政许可的内容。这些行政许可起到提前控制的作用，更为侧重警察主体的危险预防职能。
根据《行政许可法》规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。从《行政许可法》上看，警察主体实施行政许可，并没有层级上的限制；各专门立法则对行政许可的实施机关有所规定。例如，2006年的《民用爆炸物品安全管理条例》第21条规定：“民用爆炸物品使用单位申请购买民用爆炸物品的，应当向所在地县级人民政府公安机关提出购买申请……”县级人民政府公安机关是警察许可实施的重要主体。受理、审查和决定行政许可的程序，除依据《行政许可法》外，还需要遵照相关专门立法的规定，在很多方面都受到法律的严格羁束。部分涉及公共利益的重大行政许可事项，或者法律、法规、规章规定需要听证的事项，还需要进行听证，这些事务属于较为专业的法制业务，尤其是对重大行政许可的公开听证及审查决定，需要较高的法律素养。
参考文献
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[2] 刘炳香：《西方国家政府管理新变革》，中共中央党校出版社，2003年8月版。周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年版。
[3] 新华网《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月15日。
[4] 国新网：《中国人权法治化保障的新进展》，国新网，2017年12月15日。
[5] 高文英 邢捷主编：《警察法学》，中国政法大学出版社，2017年4月版，第217页。
[6] 孟昭阳 高文英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民公安大学出版社2013年版，第182-192页。
[7] 高文英 邢捷主编：《警察法学》，中国政法大学出版社，2017年4月版，第219页。，现为法制总队三支队中队长
责任编辑：魏雅君
